¿Por qué los gobiernos deben actuar en el ámbito de la tecnología?

Este es un post teórico, bastante denso. Es un cortar-pegar de una publicación que hice hace un tiempo. Por ese motivo, os hago un resumen inicial. Podéis limitaros a él si queréis. 

Resumen

Los sistemas de innovación son hoy sistemas complejos. Las políticas públicas que dan soporte a esos sistemas de innovación tienen en cuenta esa complejidad. Podemos agrupar las iniciativas de soporte a los ecosistemas en 4 grupos, en función de las necesidades que trata de cubrir ese soporte:

  1. Por un lado están los denominados fallos del mercado. El mercado es, supuestamente, un mecanismo que asigna los esfuerzos necesarios y cubre todas las necesidades y oportunidades. Pero, evidentemente la realidad no se ajusta a ese supuesto. Hay parcelas que el mercado y la competencia no cubren. Por ejemplo, una de esas parcelas es la producción de conocimiento. ¿Puede la humanidad evolucionar adecuadamente con el nuevo conocimiento sólo producido por las leyes del mercado? No. Y es por ese motivo que el sector público crea universidades y centros de investigación y también por esa misma causa, se conceden ayudas a empresas para que desarrollen proyectos de I+D. Pero… ¿por qué motivo las empresas no producen suficiente nuevo conocimiento a través de la I+D? Básicamente por qué no tienen suficientes estímulos. La producción de I+D muy alejada del mercado es, para las empresas, un riesgo y una excesiva inversión temporal. Por otra parte, no tienen la total seguridad de que podrán ser ellas mismas las que saquen jugo a su inversión.
  2. Decíamos que los sistemas de innovación son entes complejos. Las relaciones fluidas entre los agentes del sistema de innovación son fundamentales. Pero existen problemas de coordinación entre los agentes de los sistemas de innovación que impiden una relación óptima entre ellos agentes. Por ejemplo, la relación Universidad – Empresa. Si esos dos tipos de agentes del ecosistema no se relacionan fluidamente, el sistema se debilita. Por ello, son necesarias iniciativas públicas que estimulen la relación entre las universidades y centros de investigación y las empresas.
  3. La estructura de un sistema de innovación puede ser más o menos rígida, inercial. El sector público debe romper esa inercia en determinados momentos. En determinadas circunstancias, el sector público debe mostrar, sugerir, las oportunidades al sector privado. Cuando el privado las ha visto y comprobado, sigue sin la necesidad de la implicación pública. Por ejemplo, supongamos un sistema en el que hay creación de startups pero los inversores no acaban de conformar instrumentos de inversión para el crecimiento de esas startups. Esa rigidez del sistema puede eliminarse si el gobierno de turno establece instrumentos adecuados. Por ejemplo, creando un fondo público que promueva (a través de la coinversión) la creación de fondos de capital riesgo privados.
  4. ¿Cómo sabe el sector público cuáles son los problemas del ecosistema y las mejores medidas para solucionarlo? En los ecosistemas de innovación puede ocurrir que 1) O bien ese conocimiento no existe o bien 2) se encuentra en manos de personas que no están definiendo las políticas públicas. Tanto en un caso como en otro, el ecosistema sufre de anticipatory myopia, no tiene capacidad para definir su propio futuro. Un ecosistema de innovación debe tener a profesionales con esa capacidad y deben estar próximos a las personas que definen las políticas públicas.

Detalle

Las maneras de conceptualizar la innovación han evolucionado desde una típica visión lineal, unidireccional o de technology push hacia modelos más complejos que tienen en cuenta las interacciones entre los agentes del sistema y que los engloban en los sistemas regionales o nacionales de innovación. Las visiones o los motivos que determinan la intervención estatal en la innovación han también evolucionado siguiendo las nuevas maneras de conceptualizar esta innovación. Actualmente, se identifican 4 grandes motivos (Rationals, que definen las perspectivas analíticas) que obligan a la intervención pública en el terreno de la innovación.

Motivos para la intervención pública en el ámbito de la innovación

  • Market Failure
  • Systemic failure
  • Structural rigidities
  • Anticipatory myopia

Los dos primeros se incluyen dentro de la estructura institucional de la I+D y atribuyen la generación de outputs no óptimos a problemas de apropiabilidad (market failure, muy ligado a la visión económica neoclásica) y de coordinación (Systemic failure, que sigue la visión de los sistemas de innovación, más que el enfoque lineal del proceso innovador). La perspectiva de las rigideces estructurales examina la estructura del sistema de innovación como una variable sobre la que las políticas pueden incidir, aunque sea de forma limitada. Los cambios en el sistema de innovación provocados por las medidas del gobierno pueden perdurar después de la intervención, ya que las nuevas prácticas se institucionalizan. El cuarto rational dice que sin la intervención gubernamental, las organizaciones y los individuales no invertirían suficiente en la generación y asimilación de información que les permite actuar con capacidad de perspectiva. Desde esta visión, la intervención pública debe promover la búsqueda de oportunidades a largo plazo.

La visión del fallo del mercado ha sido la más tradicional, hasta hace poco tiempo la única visión que fundamentaba las políticas públicas. Es la visión que ha justificado la intervención pública argumentando que el conocimiento es un bien público. Hoy en día se considera que todas las visiones pueden ser consideradas de forma simultánea y que las políticas de innovación debe consistir en un conjunto de instrumentos que den respuestas a todas las problemáticas sugeridas.

Poca inversión en I+D: la perspectiva del fallo del mercado

La perspectiva del fallo del mercado proviene, simplificando, de la dificultad que tienen las empresas para apropiarse de los resultados de la investigación propia, lo que hace que lleven a cabo menos I+D de la que sería socialmente deseable (o bien, que hagan un tipo de investigación excesivamente cercana al mercado). Usualmente, para ejemplificar esta dificultad, se habla de la falta de un sistema eficiente de protección de la propiedad intelectual. De todos modos, hay otros elementos que determinan esta dificultad.

Tipos de fallos del mercado

1) Tipo I: De riesgo general, causados por:

  • El coste general del capital
  • El clima empresarial, que influye en la visión del riesgo

2) Tipo II: De riesgo específico de las actividades de I+D, motivado por:

  • El riesgo técnico intrínseco a estas actividades
  • El hecho de que la I+D es una actividad capital intensiva
  • El tiempo necesario para llevar los nuevos desarrollos al mercado
  • El amplio alcance de los mercados potenciales
  • La dificultad para adaptar la tecnología al mercado

3) Tipo III: De riesgo relacionado con el mercado

  • la dificultad para capturar la propiedad de los resultados
  • las barreras estructurales del sector
  • los elevados costes de transacción

El Tipo I de error de mercado afecta la inversión agregada en I+D. A menudo, el Tipo I de fallo del mercado se trata a través de los incentivos fiscales. Los incentivos fiscales son vistos como una herramienta de política pública que proporciona un incentivo general a la I+D. Por lo tanto, estimulan la I+D que la industria ya estaba llevando a cabo previamente (en cambio, las ayudas públicas directas motivan I+D no prevista).

Los errores de tipo II provienen de la interacción entre la naturaleza de la I+D y los criterios de inversión empresariales. Ocurren cuando el riesgo técnico es elevado, cuando el proceso investigador requiere grandes cantidades de capital, cuando el tiempo de desarrollo es largo y, por tanto, se tarda mucho tiempo desde el momento en que la empresa dedica recursos a la I+D hasta que los resultados de esta actividad investigadora le reportan un cash-flow. También, cuando el alcance de los mercados potenciales es muy amplio y la empresa no prevé obtener beneficios de todas las posibles aplicaciones de la tecnología. Finalmente, cuando la naturaleza evolutiva de los mercados hace necesaria una inversión en combinaciones de tecnologías que, a pesar de que ya existen, no están integradas y se encuentran dispersas en diversos sectores.

Las barreras de tipo III pasan cuando la naturaleza de la tecnología y la del mercado no concuerdan. Esto ocurre cuando es difícil asignar los derechos de propiedad intelectual de la tecnología, cuando la estructura del sector incrementa el coste de entrada en el mercado de la tecnología y, finalmente, cuando la complejidad de la tecnología hace que el vendedor y el comprador vean de forma diferente las características del producto, provocando unos elevados costes de transacción.

La respuesta a los errores del tipo II y III requiere un análisis detallado, con inputs significativos de los sectores afectados. Se requieren políticas específicas ya que son tipos de error concentradas en fases concretas de la actividad económica (como la I+D) y tienden a variar en función de las tecnologías y de las estructuras de los sectores industriales en las que estas tecnologías se asocian. Por este motivo, al ser difícil adaptar de forma eficiente los incentivos fiscales a cada tecnología y sus correspondientes sectores, los incentivos fiscales son herramientas poco adecuadas por fallos de tipo II o III.

Los tratamientos usuales que los gobiernos aplican a estos fallos del mercado son:

  • Para el tipo I, tal como hemos dicho, los incentivos fiscales, que proporcionan un incentivo general para efectuar I+D y estimulan la investigación que ya está haciendo cada uno de los sectores.
  • Para el tipo II, apoyo a la investigación tecnológica genérica (de carácter fundamental o básico), que constituye la base de la investigación aplicada
  • Para el tipo III, infratecnologías, entendidas como todas aquellas tecnologías y herramientas técnicas de apoyo que hacen el proceso más eficiente. Se incluyen en esta consideración los métodos de medida, las técnicas de producción, las interfases técnicas entre tecnologías, datos científicos, etc.

Problemas de coordinación entre los participantes en la I + D (Systemic failure)

Los sistemas de innovación son un conjunto de agentes. Las interacciones entre estos agentes tienen influencia en el comportamiento innovador de los actores involucrados en la I+D: universidades, centros públicos de investigación, centros tecnológicos, empresas de base tecnológica, etc. Cuando los incentivos y las prioridades individuales limitan las interacciones entre agentes, el sistema de innovación no es lo suficientemente eficiente y se da una quiebra sistémica. En estos casos, el gobierno debe estimular la interacción entre los agentes. Programas dirigidos a este objetivo son por ejemplo, los que promueven la transferencia de tecnología o las ayudas a la investigación colaborativa.

Inercia en el sistema de innovación (las rigideces estructurales)

Todas las organizaciones desarrollan procesos bastante estables en el tiempo. Los sistemas de innovación se ven limitados por la dependencia que las organizaciones tienen de estos procesos (path-dependencies). No se definen nuevas configuraciones del sistema sin estímulos externos. Es por ello que las intervenciones gubernamentales en este terreno buscan mayor flexibilidad y variación en el sistema para superar las rigideces. El sistema entero se ve afectado si un tipo de organización actúa rígidamente. Por ejemplo, si el sector del capital riesgo no es proactivo, un gobierno actúa estableciendo medidas que desarrollan el mercado y que facilitan las operaciones de inversión. Las intervenciones gubernamentales suelen ser temporales ya que se crea una inercia y el sistema acepta y asume directamente las nuevas funciones.

La capacidad de anticipación (anticipatory myopia)

Si los actores del sistema de innovación no actúan con suficiente visión de futuro, no son lo suficientemente ambiciosos o son poco proactivos, el sistema puede sufrir de anticipatory myopia. Se trata de un rational muy relacionado con el de las rigideces estructurales. Hay varias dimensiones de la anticipatory myopia. En primer lugar, la información sobre las oportunidades de futuro es cara y difícil de conseguir. Por lo tanto, los actores invierten poco en actividades de prospectiva. Por otra parte, puede ocurrir que los actores que tienen la información sobre las oportunidades de futuro no son los actores que tienen la capacidad de actuar. Por lo tanto, se necesitan incentivos a la colaboración. En cualquier caso, los definidores de las políticas tecnológicas y de innovación requieren un muy buen conocimiento de las necesidades, presentes y futuras, del sistema para poder diseñar los instrumentos adecuados y para poder medir su aplicación.

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